Del estudio se desprende que las políticas de formación analizadas tienen un impacto positivo pero modesto en la empleabilidad, que se potencia cuando se acompañan de acciones de orientación e inserción. Para mejorar la eficacia de la gestión, la AIReF recomienda avanzar hacia un modelo de prestación de servicios más flexible, que permita ofrecer una atención integral a los usuarios mejorando la coordinación entre programas, e incorporar personal propio para reforzar la orientación y el acompañamiento a los desempleados. Además, la AIReF propone a la Junta de Castilla y León que aumente los recursos técnicos y humanos dedicados a la planificación, seguimiento y evaluación de los resultados de los programas, idealmente mediante la creación de una unidad interna en el seno del ECYL.
Los dos primeros programas analizados en este estudio son los principales en materia de formación para desempleados de la comunidad: Formación para Desempleados (FOD) e Itinerarios de Orientación, Formación e Inserción (OFI). Los otros dos, el programa de Contratación de Desempleados de la Minería por Entidades Locales (ELMIN) y el de Contratación por Instituciones sin Ánimo de Lucro (PRORGAN), son programas de una dimensión más reducida que se enmarcan en el ámbito de las políticas de creación directa de empleo.
Todos ellos se financian a través de subvenciones y su presupuesto conjunto asciende a unos 40,5 millones de euros, aproximadamente una cuarta parte del gasto en políticas activas de empleo en Castilla y León, articuladas mediante más de 60 programas.
Conclusiones de la evaluación
Esta evaluación ha identificado que los programas de formación analizados incrementan la empleabilidad de sus participantes entre 5 y 10 puntos porcentuales, pero los efectos se diluyen en el medio plazo y dependen de la familia formativa. Además, el análisis encuentra que los efectos anteriores aumentan entre 10 y 15 puntos porcentuales en el corto plazo cuando los cursos se acompañan de acciones de orientación e inserción, aunque no se reflejan mejoras en la calidad del empleo. Por otro lado, constata que la contratación directa de desempleados de la minería no tiene beneficios sobre la empleabilidad posterior de las personas contratadas.
Estos resultados son consistentes con la literatura y con los estudios previos sobre políticas activas e incentivos a la contratación que la AIReF ha desarrollado en el marco del Spending Review.
De forma adicional, el estudio identifica una escasa orientación de las políticas a resultados, una ausencia de diagnóstico y tratamiento individualizado y una importante falta de recursos para llevar a cabo el seguimiento y evaluación sistemáticos de los resultados de los programas, a pesar del elevado volumen de información del que dispone el Servicio Público de Empleo de Castilla y León (ECYL). La AIReF detecta que el modelo de gestión conlleva una alta carga administrativa que conduce a programas generalistas fragmentados según la fuente de financiación, lo que origina solapamientos de programas entre los que se aprecia muy poca coordinación.
Para superar estas limitaciones, el estudio apunta a que se ha de realizar un esfuerzo en dos niveles. Por un lado, es necesario que el Gobierno central aborde las pertinentes reformas estructurales, al tiempo que se simplifican los procedimientos, se potencian las capacidades de orientación e intermediación de los servicios públicos de empleo y se desarrollan herramientas de diagnóstico avanzadas. Por otro, se propone a la Junta de Castilla y León que aumente los recursos técnicos y humanos dedicados a la planificación, seguimiento y evaluación de los programas, especialmente con la creación de una unidad interna de seguimiento, con independencia de las evaluaciones ex-post y de medio plazo realizadas por instituciones independientes como la AIReF.
Propuestas para mejorar la eficacia de las políticas de empleo
Aunque los programas analizados están limitados por un contexto laboral con una tasa de desempleo elevada, una gran incidencia del desempleo de larga duración y una alta temporalidad, el estudio permite formular una serie de propuestas generales para mejorar la eficacia de las políticas activas de empleo en Castilla y León.
En este sentido, la AIReF propone avanzar hacia un modelo de prestación de servicios más flexible, que permita ofrecer una atención integral a los usuarios mejorando la coordinación entre los programas. Asimismo, cuando resulte adecuado, propone realizar proyectos piloto que permitan estimar el impacto de los programas antes de ponerlos en marcha.
Otro de los puntos que el estudio recoge es la necesidad de reforzar la capacidad de orientación e intermediación de los servicios públicos de empleo, incorporando personal propio que permita llevar a cabo las acciones de orientación y acompañamiento a los desempleados. Por último, propone impulsar el desarrollo de una herramienta de diagnóstico que incorpore toda la información de carácter sociodemográfico, de nivel de formación y la relacionada con el ámbito laboral en poder de las administraciones públicas, así como explotar el elevado volumen de información al que tiene acceso el ECYL para establecer objetivos medibles y construir un sistema de seguimiento y evaluación estructurado y orientado al análisis de resultados.
Entre las características de ese sistema, la AIReF propone que incluya objetivos definidos, indicadores de contexto, de ejecución y de impacto, y que se acompañe de medios técnicos suficientes, personal estable y con perfiles analíticos, idealmente mediante la creación de una unidad de planificación y evaluación en el seno del ECYL.
Esquema del estudio y metodología
El estudio está estructurado en dos bloques de análisis. El primero, dedicado a los programas FOD y OFI, se articula en tres ejes de evaluación: evaluación de diseño y procedimientos, evaluación de indicadores de seguimiento y sistemas de información, y evaluación de impacto en empleabilidad y calidad del empleo. En el segundo bloque se realiza una evaluación del impacto en la empleabilidad de los trabajadores subvencionados por los programas ELMIN y PRORGAN.
Desde el punto de vista metodológico, para llevar a cabo este trabajo se ha combinado el análisis documental con entrevistas a los responsables del ECYL y a otros actores relevantes, encuestas a entidades y trabajadores que han participado en los programas de formación y revisión de buenas prácticas en otras comunidades autónomas. También se han realizado análisis descriptivos a partir de los ficheros de microdatos cedidos por el ECYL y la Tesorería General de la Seguridad Social, y se han aplicado métodos de emparejamiento y técnicas de análisis cuasiexperimental para evaluar el impacto de los programas en la empleabilidad posterior de sus participantes.
